Der österreichische Gesetzgeber plant eine neue Glücksspielnovelle, die von vielen Seiten begrüßt wird, aber auch Kritiker auf den Plan ruft. Diese monieren in erster Linie, dass das vollkommen veraltete Glücksspielmonopol „wieder einmal“ nicht aufgehoben werden soll. Die letzte große Novelle des Glücksspielgesetzes (GSpG) liegt mehr als zehn Jahre zurück. In der Zwischenzeit wurden zwar „Lizenzen für Landesausspielungen mit Glücksspielautomaten“ vergeben, andererseits aber auch wieder vor Gericht bekämpft, und Lizenzen für Spielbanken mussten nach einer Ausschreibung neu erteilt werden. Hintergrund hierfür ist die sogenannte Engelmann-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Oktober 2010. Allerdings kam es zu Problemen bei einigen dieser Vergaben. Höchstgerichte stuften sie als „mangelhaft und intransparent“ ein und hoben sie wieder auf.

Wird Österreichs Glücksspielmonopol in der neuen Novelle in Frage gestellt?

Casinos Austria

Der tschechische Investor Sazka Group erwarb die Mehrheitsanteile an der Casinos Austria AG (CASAG), neue Abgaben wurden eingeführt und die Geldwäsche- und Spielerschutzbestimmungen verschärft. Aufgrund der Ibiza-Affäre und der damit zusammenhängenden Causa Casino, die den österreichischen Gesetzgeber seit zwei Jahren in Atem halten, sind nun weitere Änderungen im GSpG in Planung. Priorität scheint hierbei vor allem die Einrichtung einer unabhängigen Glücksspielbehörde zu sein. Sie soll das Geflecht des Finanzministeriums entwirren, das an diesem Punkt derzeit noch eine dreifache Rolle übernimmt: Lizenzgeber, Aufsichtsbehörde und über die Beteiligung an der ÖBAG auch noch Miteigentümer an der CASAG, dem aktuellen Monopolisten. Mit den Details dieser Novelle beschäftigen sich zur Zeit noch die Koalitionspartner. Für den Herbst dieses Jahres ist die Beschlussfassung im Nationalrat angekündigt. Das Glücksspielmonopol der Casinos Austria AG wirkt hierbei wie eine heiße Kartoffel, die niemand anzufassen wagt. Dabei sollte nach den jüngsten Entscheidungen der Höchstgerichte und des Europäischen Gerichtshofs klar sein, „... dass ein derartiges Monopol mit rigorosen Auflagen und strengen Zielen verbunden sein muss, die "kohärent und systematisch" verfolgt werden.“ Für die Bereiche Sportwetten und Glücksspiel gibt es kein EU-Sekundärrecht. Daher muss sich die gesetzliche Regulierung und auch der Monopolist an das EU-Primärrecht halten. Dies betrifft insbesondere die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Von allen EU-Mitgliedsstaaten landete der österreichische Rechtsrahmen für Glücksspiel bisher am häufigsten vor dem Europäischen Gerichtshof und musste einen sogenannten „Scheinheiligkeitstest“ über sich ergehen lassen. In der Alpenrepublik scheint es bereits an der inneren Kohärenz zu mangeln, wie an den massiven Werbemaßnahmen des Monopolisten zu erkennen ist. Diese richten sich offensichtlich an neue Zielgruppen, vor allen Dingen Frauen.

Verwunderlich ist, dass die staatliche Aufsicht in den vergangenen zehn Jahren noch keine Mahnung oder Zurückweisung wegen der Werbesujets erteilt hat. Das regulatorische System und seine Stimmigkeit sind „die äußere Kohärenz des Monopols“. Nimmt man als Beispiel den Spielerschutz, dann „... müssen sich alle Beschränkungen des Wettbewerbs an der Suchtanfälligkeit des jeweiligen Produkts messen. Das ist in Österreich kaum der Fall. Die unterschiedliche Regulierung der verschiedenen (Sub-)Sektoren wie Lotterien, Sportwette, Automaten, Online-Casino, etc. haben ihren Ursprung eher in historischen und fiskalischen Gründen, in der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, und weniger in Spielerschutz-Erwägungen oder solchen zur Bekämpfung von Kriminalität.“ Schaut man sich hierbei das Automatenglücksspiel an, bei dem die Spielsucht-Anfälligkeit als besonders hoch eingestuft wird, existieren dennoch an die 27 Lizenzen in den österreichischen Bundesländern. Monopolisiert sind hingegen Lotterien, die eine deutlich geringere Prävalenzrate aufweisen sowie das Online Glücksspiel, das derzeit ausschließlich über win2day.at angeboten wird. Betreiber ist die Österreichische Lotterien GmbH, die die einzige nationale Online Casino Lizenz der Republik besitzt.

Österreichs Glücksspielmonopol ist veraltet

Tendenziell liegen die staatlichen Exklusivrechte europaweit bei den stationären Lotterien, da diese eine wesentliche Einnahmequelle der jeweiligen Länder bilden. Andererseits gibt es offene Konzessionsmodelle, die in der Menge nicht begrenzt sind, die aber hohen Qualitätsstandards genügen müssen. Besonders Dänemark dient hier als positives Beispiel. Dort wird das boomende Online Angebot „... mit Fokus auf die Eindämmung der Spielsucht reguliert“. Dies könnte auch als Vorbild für Österreich dienen, denn die dänischen Kanalisierungseffekte sind erstaunlich. Daher wäre es wünschenswert, wenn dieses Modell als Referenz berücksichtigt würde. Allerdings knüpft die Einrichtung eines solchen offenen Konzessionssystems an hohe Qualitätsstandards und strenge Kontrollen an. Die Kanalisierung der Spieler auf dem Weg zu einem System der Legalität sollte hierbei das übergeordnete Ziel sein. Der Gesetzgeber argumentiert an diesem Punkt zwar mit der Laufzeit der vergebenen Online Glücksspiellizenz an die ÖLG, die noch bis 2027 festgeschrieben ist, doch in den alten Ausschreibungsunterlagen steht deutlich unter Punkt 1.3.1.: „Jeder Konzessionswerber nimmt mit Antragstellung zur Kenntnis, dass jederzeit Änderungen an den rechtlichen Rahmenbedingungen (Gesetzen, Verordnungen, Judikatur) möglich sind.

Der Konzessionsgeber kann somit keine Garantien hinsichtlich Investitionssicherheit, Umfang oder Exklusivität der Konzession geben." Demnach kann das bestehende Glücksspielmonopol jederzeit abgeändert werden. Offensichtlich geht es hier lediglich um den politischen Willen, auch tatsächlich etwas zu verändern. Es wurden aber lediglich einige Bestimmungen umgesetzt, die den EU-Richtlinien hinsichtlich der Geldwäsche entsprechen. Der Rechtsanwalt Arthur Stadler vertritt mit seiner Kanzlei eine Reihe von europäischen Glücksspielunternehmen vor den Gerichten Österreichs, denen keine nationale Lizenz erteilt wurde. Er sagt: „Die geplante Schaffung einer unabhängigen Stelle für Lizenzvergaben im Rahmen der angepeilten GSpG-Novelle ist begrüßenswert. Aber auch hier ist zu beobachten, dass Österreichs Antrieb wohl – neben dem U-Ausschuss – eher aus den Verpflichtungen aus der Konzessionsvergabe-Richtlinie 2014/23/EU entstammt, die im Bereich der Glücksspiellizenzen immer noch nicht umgesetzt wurden.

Hätte die Regierung mehr Mut, würde sie auch das veraltete Monopolkonzept angehen. Verpflichtungen aus dem EU-Sekundärrecht gibt es dazu keine, sehr wohl aber gute internationale Beispiele, wie etwa aus Dänemark.“